Começou a circular esta semana uma versão preliminar de uma encomenda feita pela pesidente Dilma ao seu ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos, senhor Mangabeira Unger, para tirar do limbo o slogan de Pátria Educadora. O nome do documento é “Pátria Educadora: a qualificação do ensino básico como obra de construção nacional”.
No intervalo entre a designação da tarefa e a publicização do documento muita água passou por debaixo da ponte, sendo relevante o fato de que um ministro saiu e outro assumiu.
Antes de abordar o conteúdo do documento, cabe anotar uma estranheza: por que o mesmo não foi formulado e conduzido pelo titular da pasta? Como construir uma proposta de Pátria Educadora por fora do acúmulo teórico e institucional do Ministério responsável pela condução da política educacional? Li que tal metodologia causou constrangimento, mas não sei mensurar a extensão dela.
Devemos iniciar a análise do documento discutindo dois aspectos relevantes do seu conteúdo.
O primeiro é uma certa arrogância explícita no texto. Em dado momento o autor lembra que em alguns países de nossa região tivemos figuras políticas que marcaram uma virada educacional e de desenvolvimento, cita que este foi o caso de Domingos Sarmiento, na Argentina (no século 19), e no século 20 o de José Vasconcelos, no México. Afirma que no Brasil, “Anísio Teixeira foi quem mais se aproximou deste papel, embora tenha ficado longe de exercer influência da dimensão destes inovadores”. Guardadas as realidades históricas distintas, é verdade que mudanças políticas e econômicas podem ser personalizadas, mesmo que fruto de sua época. É certo também que há consenso na importância do Manifesto dos Pioneiros e da liderança de Anísio Teixeira para o processo educacional brasileiro.
Porém, de que personalidade o autor está se referindo? Ele considera que Dilma Rousseff possui as condições políticas de liderar um projeto de nação ancorado na educação? Ou estará falando dele próprio, talvez empolgado com a tarefa que recebeu?
O segundo aspecto aparece quase ao final do texto. Tentando responder à pergunta essencial de como será construída a pátria educadora, o ilustre ministro afirma que isso será feito avançando “simultaneamente em três planos. O primeiro plano é construção de um ideário. É o que esta primeira parte do texto começa a esboçar. O segundo plano é série de ações a serem lançadas, em rápida sucessão, a partir do lançamento da Pátria Educadora. É o que está resumido, em forma de elenco de medidas, na segunda parte desta minuta. O terceiro plano é consulta ampla dos interessados em todo o país” (p. 21).
Quando os leitores atentos aguardavam a exposição de uma metodologia de consulta sobre as ideias expostas no documento, ou pelo menos a apresentação de uma lista de atores sociais e institucionais essenciais para a construção de uma pátria educadora, o senhor Unger afirma que tal proposta terá “críticos e eventualmente adversários”, mas que já “começa a configurar-se, entretanto, a aliança amplamente majoritária — política, social, e intelectual — capaz de sustentar este projeto”.
Quem foi consultado previamente para a elaboração das propostas apresentadas? A resposta desta pergunta é muito relevante, por que informa que atores sociais são considerados essenciais para o responsável pela tarefa (e para a Presidência da República). Ao afirmar que começa a configurar-se uma aliança amplamente majoritária, ou seja, um conjunto de forças políticas e sociais defensoras das ideias apresentadas, o autor induz seus leitores a imaginar inúmeras consultas e costuras feitas.
A encomenda ao Mangabeira Unger é simbólica de uma mudança radical de eixo de formulação e de base social do petismo no governo. Mudaram não somente as práticas, mas também os segmentos sociais para quem se faz política e a quem se escuta antes de propor.
No final do ano passado foi realizada a segunda Conferência Nacional de Educação, reunindo as energias vivas na área da educação (não todas, mas foi bastante representativa de quem discute, formula e pratica a educação pública no país), mas parece que não são destas energias criativas que o ministro de Assuntos Estratégicos se refere várias vezes no documento.
Em que pesem as observações preliminares que faço, não acho que o documento deva ser desconsiderado, pelo menos pelos seguintes motivos:
1. O documento, mesmo que preliminar, é a primeira proposta mais elaborada de política educacional desde que o PT chegou ao governo, mesmo que bem longe da tradição anterior deste partido;
2. A encomenda, mesmo que passando por fora do MEC, foi feita pela presidente Dilma, a qual precisa criar fatos políticos favoráveis na mesma proporção que os seres humanos precisam de ar para viver, ou seja, muito do seu conteúdo pode se tornar políticas públicas; e
3. Uma análise do seu conteúdo pode ajudar a entender os pressupostos teóricos e políticos que orientarão as políticas educacionais no atual governo.
O documento, numa primeira leitura pode transparecer uma certa audácia, mas na verdade seus pressupostos e remédios não são tão inovadoras como parecem.
A proposta parte de uma afirmação temerária, mesmo que a julgue necessária. Para que o Brasil seja considerado uma Pátria Educadora, a educação precisa ter um lugar especial no projeto de desenvolvimento do país. Concordo plenamente com o texto neste aspecto.
Porém, o texto pressupõe a existência de um projeto de nação, de desenvolvimento, ou melhor, propõe a mudança de percurso do caminho atual. Para o texto “trata-se de democratizar a economia do lado da oferta, não apenas, como foi até agora, do lado da demanda”. Isso significaria um modelo que resume em três palavras: produtivista, capacitador e democratizante.
Nas entrelinhas, pelo menos o que consegui entender, é que “democratizar a oferta” seria gerar empregos mais qualificados (desenvolvimento produtivista), o que pressupõe melhor qualidade da mão-de-obra (desenvolvimento capacitador) e que isso traria mais democracia.
Não considero que exista um projeto de nação que tenha como pressuposto uma revisão do lugar do Brasil na divisão internacional do trabalho. E mais, existem classes e interesses de classes envolvidos e em disputa. Quem ganha e quem perde com este projeto de nação? Pelo tom do documento esta questão não está em debate, posto que manter as regras de exploração não deve se discutir, no máximo elevar o valor dos salários via aumento da escolaridade média.
Apresenta três pontos de partida, ou seja, três âncoras para superar as deficiências do ensino. E aqui fica claro o quanto o documento vai beber na fonte das experiências tucanas e o quanto sofre influência do que Freitas chama de reformadores empresariais.
O primeiro ponto de partida é “aproveitar e ultrapassar o exemplo do que deu certo”. E qual é este exemplo? Aqueles que são inspirados na “lógica de eficiência empresarial”, os quais se baseiam em “fixação de metas de desempenho”, “o uso de incentivos e de métodos de cobrança, o acompanhamento e, quando necessário, o afastamento de diretores” dentre outras virtudes (!).
Nada tem de inovador neste ponto de partida. Isto tem sido proposto pela chamada terceira via no seio da reforma do Estado e suas contradições estão largamente discutidas na literatura educacional (não considerada pelo autor do documento, obviamente). Aliás, sobram educadores e pesquisadores progressistas para serem ouvidos sobre os limites deste ponto de partida (estou partindo do suposto que um governo eleito com discurso de esquerda deveria priorizar diálogo com eles).
O segundo ponto de partida seria mudar a maneira de ensinar e de aprender, superando o enciclopedismo. E o terceiro, associado ao segundo, seria “organizar a diversidade para permitir a evolução”, quesito que o texto apresenta a sua visão de como enfrentar os problemas federativos.
Sobre os problemas federativos, nó que apareceu como bastante relevante no debate do PNE, o que o texto apresenta de solução? Para resolver este complexo problema o texto apresenta basicamente mais do mesmo e algumas novidades.
Afirma que para “reconciliar gestão local com padrões nacionais” serão necessários três instrumentos:
a) Sistema nacional de avaliação e de acompanhamento;
b) Mecanismo para redistribuir recursos e quadros de lugares mais ricos para lugares mais pobres; e
c) Procedimentos corretivos para consertar redes escolares locais defeituosas.
O primeiro remédio está sendo usado desde o governo FHC e foi mantido e aprofundado durante os doze anos de petismo, ou seja, a União implementa avaliações de larga escala, informa a população de que a educação vai mal (pelos critérios medidos apenas de aprendizagem dos alunos) e espera que isto provoque mudanças de condições de oferta pela pressão dos consumidores.
Na parte redistributiva o documento apresenta proposições um pouco confusas, mas que tentei organizá-las da seguinte forma:
a) Reforço do papel distributivo do FNDE, visto como dotado de maior potencial de incidência que o FUNDEB (o texto não diz em que se baseia para chegar a esta conclusão temerária).
b) “Dispor de procedimento que una os três níveis da federação em colegiados capazes de atuar, juntos, para consertar partes do sistema público que não atinjam o patamar mínimo”.
Numa primeira leitura pensei que no segundo aspecto o texto estivesse se referindo ao Custo Aluno Qualidade, mas infelizmente é algo mais limitado e impreciso.
A chamada primeira etapa, na qual “quadro próprio do governo federal trabalharia com suas contrapartes nos estados para tratar das situações mais graves” aparentemente significa o velho e surrado “apoio técnico da União”, dizendo o que estados e municípios devem fazer para corrigir falhas que essencialmente estão vinculadas a problemas de gestão (a concepção de que os problemas educacionais se resumem a carências de gestão também não são nada inovadoras).
A segunda etapa deste novo formato federativo seria o estabelecimento de um “colegiado transfederal para cumprir a tarefa corretiva”. Mesmo que não utilizando este termo “tarefa corretiva”, mas a necessidade de instância de pactuação está prevista no Plano Nacional de Educação (artigo 7º). Não fica claro o vínculo deste colegiado com a necessidade de construção de um sistema nacional de educação, o qual deve enfrentar as desigualdades de oferta, mas é muito mais complexo do que pactuar medidas corretivas.
Em seguida o texto aventa a formação de um novo fundo redistributivo, o qual funcionaria ao lado do FNDE (que não é um fundo no sentido que se debate a questão) e o Fundeb. Para o texto este fundo se sustentaria por meio de disponibilização de “mais recursos, como os do pré-sal no futuro” e teria entre suas atribuições “a de financiar as ações corretivas”.
Não consegui enxergar nas duas etapas onde se enquadra a definição do texto de criação de “mecanismo para redistribuir recursos e quadros de lugares mais ricos para lugares mais pobres”. Em alguns momentos isso está associado a envio de ajuda técnica, mas o único formato conhecido para migrar recursos de áreas (estados e municípios são as existentes) ricas para áreas pobres é a de um fundo único, mas o texto não propõe reformar o Fundeb e sim criar algo paralelo, tendo como função corrigir distorções, as quais mais adiante ficam claras que estão associadas a desempenho de aprendizagem e não condições de oferta.
E ancorar toda a possibilidade de revolucionar a educação, inclusive com o intuito de alçar o autor a presidenta para um lugar de destaque nos livros de história, apenas em vagos “mais recursos” e dinheiro do pré-sal no futuro, é muito pouco.
No documento s/ao apresentados quatro eixos para qualificar o ensino público. São os seguintes: 1) A organização da cooperação federativa na educação; 2) A reorientação do currículo e da maneira de ensinar e de aprender; 3) A qualificação de diretores e de professores; e 4) O aproveitamento de novas tecnologias. Vou me deter em esmiuçar o conteúdo de dois destes eixos (o primeiro e o terceiro).
Sobre a cooperação federativa, além do que já falei acima, mesmo afirmando estar tentando concretizar o disposto no artigo 7º do Plano Nacional de Educação, as propostas apresentadas pelo documento são limitadas e não superam o quadro atual marcado pela ausência de um sistema nacional de educação e fraca participação da União no financiamento da educação básica.
Toda lógica das proposições é ter um arranjo federativo que “conserte as escolas” que não estão funcionando bem. Este mal funcionamento, obviamente, será detectado pelo já vigente sistema de avaliação que tem por base apenas a aferição de desempenho padronizado.
Quando o documento fala de “consertar partes do sistema público que não atinjam o patamar mínimo”, o mesmo não utiliza a lei do PNE para discorrer sobre a necessidade de se regulamentar o custo aluno qualidade inicial, ou seja, de se constituir o mais urgentemente possível um padrão mínimo de qualidade. Para o texto este patamar já está dado e é baseado nas notas obtidas pelos alunos nos testes padronizados, mesmo que inúmeras pesquisas mostrem que tais notas possuem forte correlação com o nível socioeconômico das famílias e que as condições de oferta educacional sejam profundamente desiguais.
O novo fundo, que teria “as atribuições deste fundo estaria a de financiar as ações corretivas”, não possui formato definido, critério redistributivo e também omite a obrigação escrita na Estratégia 20.10 no PNE, que afirma ser papel da União auxiliar financeiramente os entes federados que ficarem abaixo do CAQi. Na verdade, nas entrelinhas de suas páginas está explícita a negativa por parte da União de cumprir a legislação recentemente aprovada por julgá-la pouco factível.
Ainda sobre este ponto, destacar que os recursos do FNDE são mais decisivos para a sustentação do sistema educacional só é possível se justificar quando o autor do documento desconhece as bases do financiamento da educação básica. O impacto dos recursos federais repassados pelo PAR (mecanismo mais próximo do modelo corretivo proposto pelo documento) é muito pequeno. E o grosso dos recursos do FNDE está vinculado a programas universais já em funcionamento e que não precisam de correções (livro didático, merenda, transporte, etc.).
O terceiro eixo discorre sobre professores e diretores. Apresenta um diagnóstico do qual não tira as devidas conclusões e o mesmo é falho e preconceituoso. Vejamos:
1. Diz que os “professores vêm comumente dos alunos mais fracos do ensino médio”, que “encontram maior facilidade em ingressar nas escolas de pedagogia, sobretudo as privadas”. Qual o remédio apresentado para o fato de que a maior parte de nossos professores são formados em instituições privadas de qualidade temerária? Nenhum.
2. Diz também que “só pequena porção se forma na pedagogia e nas licenciaturas das universidades federais”, mas afirma que as instituições federais “estão longe de oferecer ensino compatível com rumo como o que aqui se propõe”. Bem, estas instituições não precisam manter coerência com o que pensa um ministro de um governo, elas obedecem diretrizes dos órgãos normativos do sistema e trabalham com o acúmulo teórico e prático de décadas.
3. E mais, as instituições federais se deixam “fascinar, ao gosto de cada catedrático, com o torneio de manual entre filosofias da educação”, ou seja, forma mal os professores. No final do parágrafo o autor reconhece, contudo, que as mesmas conseguem “prover ao menos alguns elementos de formação aceitável”. Ainda bem, fico aliviado de meu trabalho (e de centenas de professores das faculdades públicas de pedagogia) não ser de todo inútil aos olhos da SAE. Dormirei mais tranquilo esta noite!
E quais são os remédios para este quadro pintado no documento?
1. Deve-se estimular a prática de premiação das escolas que atingirem metas de desempenho (o autor deve ter ouvido o governador de São Paulo ou outro tucano renomado para chegar a esta ideia “inovadora”).
2. Somente nomear diretores que passem pelos futuros Centros de Formação de Diretores, “seja qual for o método de escolha”, ou seja, sendo instruído corretamente a gestão democrática é um fator irrelevante para o documento. Obviamente que ter sido aprovado uma meta no PNE sobre gestão democrática não foi um fator considerado pelo autor, posto que irrelevante para os resultados educacionais.
3. Os professores também deverão ser reciclados nos Centros de Qualificação Avançada para professores. “Tais centros ministrarão cursos intensivos para suplementar a formação nos cursos de pedagogia e licenciatura, desenvolver as práticas e os protocolos exigidos (fiquei com a impressão de que este termo é sinônimo de apostilamento, mas pode ser apenas um preconceito de minha parte) pelo Currículo Nacional e discutir as experiências e as inovações do professorado”.
4. Acertadamente fala de Carreira Nacional, a qual deve estar vinculada ao piso nacional. Porém, apresenta uma novidade: piso regionalizado, o que é contraditório com carreira nacional e valorização docente. Aliás, fala de mobilidade entre estados dos docentes, mesmo que se saiba que tal mobilidade por cedência não se constitui em problema relevante para alocação de mão-de-obra docente, sendo os baixos salários (hoje regionalizados e proporcionais as condições financeiras de cada ente federado) um fator decisivo para qualquer migração.
5. Acontece que a nova carreira, para o documento, “pode começar na forma de carreira especial e suplementar para professores que se comprometam a manter determinadas metas de desempenho. Receberiam adicional ao salário, depois de avaliação, por avaliadores independentes, do cumprimento de tais metas”. Em outras palavras, progressão na carreira e aumento salarial estará associados a cumprimento de metas de desempenho!
6. E o documento trouxe de volta a certificação dos professores por meio de Prova Nacional (de novo o viés meritocrático). Como o documento considera frágil a formação docente e não propõe melhorias internas, o mesmo apresenta o remédio de regular a qualidade da formação via prova nacional, a qual “serviria como meio poderoso de influir nos cursos de pedagogia e de licenciatura”. Ou seja, via o conteúdo exigido nas provas o MEC alterará o conteúdo ministrado nas universidades, que terão sua autonomia revogada pela proposta sútil apresentada.
Em resumo, o documento tem por base um diagnóstico antigo de que o problema educacional é de gestão e de formação dos professores. E a forma de resolver estes dois gargalos é, ao mesmo tempo, qualificar melhor os gerentes (diretores é o nome fantasia e antigo!) e estimular o trabalho dos professores via premiação (que sempre pressupõe punição no outro lado da moeda), atrelando repasse de recursos para as escolas e carreira docente ao cumprimento de metas.
Obviamente que para formar professores que estejam preparados para cumprir tais regras e protocolos é necessário incidir sobre as universidades públicas e particulares e a certificação inicial é um forte instrumento de condicionamento curricular, vide a experiência bem-sucedida do ENEM no currículo de escolas do ensino médio. Nada como recolher ideais em experiências que estão dando certo (pelo menos para a direção defendida no documento!).
É uma revisita à política de premiação via avaliação em larga escala. É mais do mesmo, mas em larga escala.